Een grote behoefte aan FPA en schatting
In oktober 2009 de Tweede Kamer besloot meer onderzoek te doen door jaarlijks een Future samen te stellen- en onderzoeksprogramma. Een van deze onderzoeken is het onderzoek naar ICT-projecten van de overheid. Ondanks meer aandacht en verbetering zijn sommige ICT-projecten nog te duur en problematisch. De veiligheids- en privacyaspecten van ICT-projecten laten ons de urgentie zien van de noodzaak om deze projecten beter te organiseren. In juli 2012 er is een Tijdelijke Commissie ICT-projecten bij de overheid ingesteld. In oktober 2012, na de verkiezingen voor de Tweede Kamer, deze Onderzoekscommissie begon in haar definitieve vorming. In oktober 15, 2014 ze presenteerden hun laatste rapport.
Voornaamste conclusies
Zes van de belangrijkste conclusies uit het rapport zijn van toepassing op functiepuntanalyse en schatting:
- De Nederlandse overheid heeft haar ICT-projecten niet onder controle
- Politici beseffen het misschien niet, maar ICT is overal
- De overheid realiseert haar beleidsambities voor ICT niet
- De bestuursstructuren voor ICT-projecten zijn erg slecht
- De overheid is zich onvoldoende bewust van de kosten en baten van haar ICT-projecten
- De ICT-kennis van de overheid is onvoldoende
- ICT-projectmanagement is zwak
- ICT-inkoopprocessen bevatten perverse prikkels
- Het contractmanagement van ICT-projecten is onprofessioneel
- Het ontbreekt de overheid aan het vermogen om te leren van haar fouten op het gebied van ICT
Aanbevelingen
Functiepuntanalyse en schatting zijn een deel van de oplossing voor de volgende aanbevelingen:
| 1. | Er komt een tijdelijk ICT-bureau: het Bureau of ICT Review | |
| 8. | De besparingen en het maatschappelijk rendement van het ICT-beleid moeten zichtbaar worden gemaakt | |
| 10. | Verder met centralisatie van ICT-inkoop en rijksbrede voorzieningen voor ICT-dienstverlening | |
| 12. | De overheid moet de gegevens van zoveel mogelijk ICT-projecten verzamelen en analyseren. Het projectmanagement maakt gebruik van de gevonden patronen in de data | |
| 13. | Er zou een jaarverslag moeten komen over de ICT-kosten van de overheid | |
| 24. | Management en medewerkers moeten hun raden van bestuur voorzien van realistische informatie over de status van een project | |
| 26. | Resultaten uit het verleden van een leverancier spelen een rol bij de afweging van aanbestedingen |
Informatie aan de onderzoekscommissie
De regering heeft haar informatie niet en (digitaal) archieven in orde of er is helemaal geen documentatie. Dit betekent dat de Tweede Kamer haar grondwettelijk recht om parlementair onderzoek te doen niet kan uitoefenen.
De ICT-ambities van de Nederlandse overheid
De volgende punten in het ICT-beleid laten veel te wensen over:
- Het uitvoeren van de ambities ter verbetering van zowel de interne als de externe dienstverlening
- De aansturing van ICT-projecten
- Het stimuleren van open standaarden en open source
- De ambities zijn hoger dan de overheid kan waarmaken
- Is verre van de digitale transformatie die nodig is om verbonden te blijven met de digitale samenleving
- Is niet resultaatgericht (kennis over de besparingen van het huidige ICT-beleid ontbreekt)
De commissie geeft dit de schuld:
- Een gebrekkige controle
- Een gebrek aan urgentiebesef bij de ministers
- Door de verdeelde verantwoordelijkheid van de ICT-portefeuille over vier ministeries ontbreekt het aan centrale aansturing
- De onafhankelijkheid van ministeries en andere overheidsorganisaties staat de ICT-ambities in de weg en belemmert de uitvoering van deze ambities
De commissie vraagt meer aandacht voor uitkeringsmanagement. De besparingen en het maatschappelijk rendement van het ICT-beleid dienen zichtbaar gemaakt te worden door middel van een jaarlijkse Bedrijfsrapportage van de overheid.
De commissie stelt voor om de minister van Binnenlandse Zaken te geven, slechts één minister, de centrale en overheersende autoriteit op het gebied van digitale transformatie van de overheid. Dit betekent dat het gemeenschappelijke doel van de digitale transformatie overheidsbreed is geborgd en resultaten sneller zullen worden behaald.
Controle van ICT-projecten van de overheid
De projectgegevens die voorgoed moeten worden verzameld project controle zijn, volgens de commissie:
- De grootte van het project in Functiepunten
- Gebaseerd op gegevens van eerdere projecten men kan schatting hoeveel uur er nodig zijn om een functiepunt te realiseren
- De investering in een project
- De tijd die nodig is om een project af te ronden
- Het aantal mensen in een team
- De kwaliteit van het softwareproduct
De Overheid ICT-dashboard bevat slechts twee projectgegevens: kosten en tijd. Deze twee zijn gebaseerd op de projectgrootte in Functiepunten. Echter, deze gegevens worden niet vermeld op het huidige ICT-dashboard (en waarschijnlijk niet altijd gemeten). Dit is de belangrijkste storing. Als het niet duidelijk is hoe groot een project zal zijn, de kosten en tijd zijn evenmin in te schatten.
De verantwoordings- en besluitvormingsstructuur
De verantwoordelijkheden zijn gespreid, met als gevolg dat beslissingen binnen projecten te laat of helemaal niet worden genomen. Het huidige systeem met CIO's, dat wordt geïmplementeerd om de controle te verbeteren, heeft goede dingen bereikt, maar:
- CIO's en de CIO-overheid geven onvoldoende prioriteit aan het aansturen van de ICT-projecten
- CIO's hebben het te druk met de ICT-ondersteuning van de business en te weinig met de ICT-projecten op het beleidsterrein
- CIO Overheid heeft te weinig doorslaggevende bevoegdheid om in te grijpen bij projecten die uit de hand lopen
De commissie adviseert:
- Richt een Bureau of ICT Review op dat bindend advies geeft aan CIO's
- Het Beheer van Informatiebeleid verzamelt continu en structureel de juiste projectgegevens van alle grote rijksbrede ICT-projecten
- Met deze gegevens moet een overheidsbrede database worden opgebouwd, wat het mogelijk maakt projecten te vergelijken en het Management van Informatiebeleid te adviseren over de status van projecten
Een goed begin is het halve werk
Er zijn veel problemen bij het starten en uitvoeren van projecten, veroorzaakt door een te grote ambitie, de complexiteit en omvang van de ICT-projecten. Voor het starten, maak evenwichtige beslissingen op basis van:
Correct gebruik van zakelijke rechtvaardigingen.
- Begin met beoordelen
- Technisch ontwerp
- ICT-haalbaarheidstest
- Test op BIT-regels (Bureau ICT-Review)
Project- en financieel beheer
Standaardprocessen en procedures worden niet gevolgd:
- Risico's zijn niet of niet volledig onder controle
- Gebruikers zijn niet of te laat betrokken
- Tests zijn niet allemaal van goede kwaliteit
- De resultaten worden niet gebruikt
Zo:
- Leid mensen op zodat ze grote projecten kunnen beheren
- Zorg voor externe prikkels voor ambtenaren om een project binnen tijd en budget af te ronden
- Beloon ingehuurde professionals (ICT-leveranciers) om projecten goed en snel af te werken
De relatie met leveranciers
Als de overheid leveranciers voor en tijdens aanbestedingen raadpleegt, de aanbestedingsprocedure kan versnellen, goedkoper en realiseerbaar worden.
De rol van de Tweede Kamer
De aanbevelingen van de commissie zijn nodig voor het in handen krijgen van ICT-projecten van de overheid. Alleen dan kunnen de leden van de Tweede Kamer goede vragen stellen en kunnen de ministers goede antwoorden geven. De commissie stelt voor:
- Houd briefings in de Tweede Kamer
- Vergroten ICT-bewustzijn via de fracties met zowel de ministers als de Tweede Kamer
- Laat de BIT (Bureau of ICT Review) bekijk de moties en rekeningen
- Voeg een besluitvormingskader ICT toe aan de vorm van de ministerraad
Een Engelse samenvatting van het rapport is te downloaden vanaf de website van de Huis van Afgevaardigden.
Over de auteur
René Notten is eigenaar van metrieken.nl, dat helpt organisaties om inzicht en controle te krijgen over kosten en tijd voor softwareontwikkeling en -beheer. Ze kwantificeren functionaliteit met functiepuntanalyse. Op basis van deze analyse kan een realistische inschatting worden gemaakt van tijd en kosten. Zie ook de discussieonderwerp in het forum.